原标题：我国政府债款植牙规划终究几许？ 《财经》特稿

从省级层面看，江苏、浙江等东部省份负债肯定规划较高，但相对负债率较低，全体诚信在线危险可控；而贵州、青海等西部省份债款危险较高,测算标明，共有11个西部省市、2个东部省市、2个东北省份的总负债率水平超越了60％

张明朱子阳/文王延春/修改

2018年以来，当地政府债款隐忧再次浮上水面。数个途径公司呈现违约，许多当地债款融资项目难产，危险逐渐露出。云南、天津的省级融资途径以及西安等市级途径相继呈现违约。

1月11日，因云南省国有资本运营有限公司未按时还款，中融世界信任旗下的中融-嘉润31号调集资金信任方案无法向委托人分配信任利益，这一事情被商场人士解读为省级城投债的违约事情的开始。

4月27日，中电投先融宣告旗下两款资管产品呈现延期兑付，这两个资管产品认购武汉仓库出租的是信任借款方案，规划5亿元民宿，该产品详细的融资人为天津市市政建造开发公司，确保人为天津市政建造集团，两者均归于天津市政建造的途径公司。

5月，中电投先融旗下的另一款财物办理方案也呈现违约，该项目资金用于认购光大信任方案发行的投向绿源农产品交易股份公司的业务办理类调集信任，征集资金用于建造西安绿源农产品批发商场项目，这一项目由西安市灞桥区基础设施建造出资有限公司担保，该公司归于西安市市政建造的途径公司。

融资才能和评级较高的省级融资途径相继呈现违约兑付危险，而相对来说信誉评级较差、财务状况堪忧的三四线城市及县市级政府所发行的城投债更遭到严峻质疑。2018年以来，这一类型的城投债发行难度陡升，乃至呈现撤销发行的状况。

当地政府债款背面隐含的巨大危险遭到了中心高层的继续重视。2017年的全国金融工作会议着重，各级当地党和政府要建立正确政绩观，严控当地政府债款增量。7月24日，中心政治局会议着重，要活跃保险化解累积的当地政府债款危险，有用规范当地政府举债融资，坚决遏止隐性债款增量。

5月15日，在全国政协“健全系统性金融危险防备系统”专题洽谈会上，当地政府的债款问题成为重要议题之一，在会上，全国政协委员、我国证监会原主席肖钢指出：当地政府债款办法多样，通明度差，债款危险高，现已成为防备化解系统性金融危险的“灰犀牛”。种种行动标明，严查当地政府隐性债款、严控当地政府债款危险，是当时中心布置的“防备和化解系统性金融危险”的一项重要任务。

当地政府债款可能存在的危险无疑为未来我国的宏观经济增加与金融商场安稳蒙上了暗影，而要正确评价当地政府债款所躲藏的危险，有必要首要答复当地政府债款规划终究几许的问题。本文依据必定的核算办法对省级层面的当地政府债款规划进行合理预算，然后答复了这一问题。咱们结合各当地审计部分和2015年以来当地政府在揭露商场上所发行的债券数据，预算了省级层面的政府显性债款。咱们还结合当地审计部分数据和城投债、PPP项目等数据，预算了省级层面的政府隐性债款。

从全体上来看，2017年，中心财务债款余额约为13.47万亿元，当地显性债款规划约为18.58万亿元，两者之和为32.06万亿元，占当年名义GDP的比重约为38.76％，负债率低于世界通行的60％警戒线，但假如计入当地政府的隐性债款23.57万亿元，负债率就上升至67.26％，债款危险较高。

从省级层面来看，江苏、浙江等东部省份负债肯定规划较高，但相对负债率较低，全体危险可控，而贵州、青海等西部省份债款危险较高。测算标明，共有11个西部省市、2个东部省市、2个东北省份的总负债率水平超越了60％，值得进一步重视。

对我国政府债款的开始预算

针对当地债款方面的研讨首要面对数据上不通明构成的困难，研讨者难以从揭露途径取得政府部分准确的债款数据，此外，当地政府债款存在结构杂乱、核算口径难以确定的困难。因而，研讨者有必要依据必定的口径和办法对我国的当地债款状况进行预算。一般来说，预算办法首要依据显性、隐性的剖析结构，依据当地政府发行的债券、当地融资途径所发行的债券等揭露材料，近似估量当地债款的规划。

1998年，世界银行经济学家Brixi提出了财务危险矩阵，这一剖析结构将政府债款划分为显性的直接负债、隐性的直接负债、显性的或有负债、隐性的或有负债四类。依据这一结构，国内外学者对我国的政府债款状况进行了开始的预算。

在总规划测算上，大部分研讨运用国家审计署在2011年、2013年对当地政府进行审计所获取的数据，或许依据我国的全体财务数据进行预算。刘尚希和赵全厚（2002年）运用财务危险矩阵对我国的政府债款进行了分类，并对各类政府债款的规划进行了预算。顾建光（2006年）则进一步运用这种分类办法，并结合我国财税体系的实践状况，关于各类当地债款进行了概括，除一般的债款办法外，这一研讨还包含中心政府债款转化为当地政府债款、中心财务对当地财务的项目借款、当地政府对上级政府的欠款挂账、当地公共部分债款转化为当地政府债款、因承当道义职责构成的当地政府债款等债款办法。

吴盼文等（2013年）运用各个部分的揭露材料，对我国宽口径的隐性债款规划进行了预算，作者的测算标明，到2012年末，我国政府性债款规划约为82.7万亿元，隐性债款（作者核算的隐性债款口径包含了政策性金融债、政府支撑组织债、养老金缺口、国有企业债款、金融组织不良借款、事业单位债款、当地政府隐性债款，规划较大）约占89.8％，当地政府债款约为10.77万亿元（隐性债款部分为10.24万亿元）。作者发现，国企债款是我国政府性债款的首要组成部分，未来养老金缺口、政府支撑的组织的债款（例如原铁道部债款、国开行等政策性金融组织债款）将是我国政府隐性债款的首要问题。

Zhang和Barnett（2014年）对我国全体的财务状况进行了预算，将预算内的中心政府债款与当地政府基建开销、其他预算外活动（例如政策性银行的开销）进行相加，得到“增强的债款水平”，作者的测算标明，2012年我国政府部分的“增强的债款水平”占GDP比重约为45％。可是，这些研讨所选用的数据仅为加总数据，短少分省的细节数据，无法对不同省市的债款危险进行别离研判。

因为总量债款数据在经历研讨中存在的缺乏，越来越多的研讨开始运用当地政府融资的首要途径——当地融资途径的数据去测算当地政府债款，构成省级层面的当地债款估量。

部分研讨首要经过加总当地融资途径发行的债券数据然后对省级债款进行估量。钟辉勇和陆铭（2015年）运用地级市发行的城投债数据来直接衡量当地政府的隐性债款问题。陈菁和李建发（2015年）相同运用城投债数据，将其加总到省级层面，作为隐性债款的衡量。蒲丹琳和王善平（2014年）运用当地融资途径从银行获取的借款规划加总到省级层面，作为当地政府隐性债款的直接衡量。Ambrose等（2015年）运用当地融资途径发行的债券数据，研讨当地债款与当地房地产价格之间的联系，发现了两者之间显着的相关。Huang等（2017年）运用当地融资途径揭露发表的财务报表，并经过加总某一区域一切融资途径的借款和发行债券数据，得到我国地级市水平上的当地政府债款相对准确的估量，作者构建的数据库涵盖了293个地级市2006年-2013年的数据。

此外，还有部分学者运用其他办法进行直接预算。吕健（2014年）运用政府在市政建造范畴的固定财物出资减去当地政府的可用收入，其差额作为当地政府负债而取得的收入，核算成果显现，2012年的新增债款规划约为2.86万亿元，存量膜片联轴器债款约为9.6万亿元。吕健（2015年）运用相同的思路，得到了2014年的存量债款水平约为15.21万亿元。

综上，结合现有的研讨和我国的实践状况，我国的当地政府债款能够划分为显性债款与隐性债款。显性债款即当地政府在商场上揭露发行的当地政府债，这一部分债款能够经过揭露发行的债券材料取得，然后加总到省级层面，结合当地审计部分发布的显性债款存量数据，咱们能够预算得到省级的当地政府显性债款规划。

而隐性债款则首要是当地政府的担保性融资，即当地政府融资途径债款，详细包含城投债、以途径名义获取的但有政府担保的银行借款。此外，跟着近年PPP的打开，PPP项目中的政府资本金以及银行借款中政府隐性担保的部分也应当计入政府的隐性债款中。

详细而言，咱们依据各个省审计部分发布的当地或有债款存量数据（包含具有担保职责和可能具有救助职责的债款），一起将当地发行的城投债和PPP项目加总到省级层面，然后预算得到了各省2012年-2017年间的隐性债款存量。可是，假如将悉数PPP项目出资额作为政府隐性债款计入，则将构成显着高估。

因而，在预算隐性债款时，需求设置特定的份额，将部分PPP项目计入当地政府的隐性债款中。不同省份的PPP存量规划不同，当地政府的财务资源也不尽相同，需求考虑不同的核算份额。因而，本文在核算得到各个省份显性负债率的基础上，将一切省份依照负债率划分为三组，将这些省份的PPP存量依照不同的份额计入当地的隐性债款存量中。

（图/新华）

详细而言，咱们将显性负债率在40％以上的省份划分为较高债款水平的省份，因为显性债款水平现已较高，当地政府的偿付压力大，PPP项目可能无法坚持，构成PPP出资转化为隐性债款的份额较高，咱们预算时将70％的PPP出资额记为隐性债款。咱们将显性负债率20％-40％的省份划为中等债款省份，将50％的PPP出资额记为隐性债款；将负债率低于20％的省份划为低债款省份，将30％的PPP出资额记为隐性债款。由此，咱们预算得到了省级层面的隐性债款存量规划以及相应的负债率。

依据上述办法，咱们得到了省级层面的当地政府显性债款和隐性债款水平，可是，因为无法在揭露途径获取当地政府对存量债款的偿付数据，咱们在预算时没有扣除现已偿付的债款，构成了必定的高估。例如，2017年，国家审计署发布的当地政府总的具有归还职责的债款存量数据为164706亿元，而本文预算的数据为185838亿元，相差近2.11万亿元。

揭开当地政府债款面纱

依据上文说到的办法，咱们对省级层面的显性、隐性债款进行了预算。咱们首要预算我国政府部分（包含中心和当地）的全体债款存量和负债率水平；其次，咱们在省级层面评论当地政府的显性、隐性债款的存量和相应的负债率水平；最终，咱们剖析了当地政府债款的区域结构。咱们发现，2017年我国政府部分全体债款占GDP份额约为67％，债款危险较高，15个省市的负债率超越60％，其间有11个西部省市和2个东北省份，两个区域的债款危险尤为杰出。

（1）我国政府部分全体债款水平预算

如表所示，本文的预算显现，2012年当地政府显性债款存量约为8.8万亿元，2017年存量债款约为18.58万亿元，新增债款9.7万亿元，年均增速16.03％；2012年当地政府隐性债款存量约为6.84万亿，2017年约为23.57万亿元，新增隐性债款16.73万亿元，年均增速28.04％，其间，因为PPP项目的计入，2016年的当地政府隐性债款水平相对2015年有较大跃升，从10.81万亿元激增至19.40万亿元，2017年仍旧坚持较快增加。

结合财务部发布的数据，中心政府债款余额2012年为7.75万亿元，2017年为13.47万亿元，新增债款5.72万亿元，年均增速11.68％。咱们能够加总得到我国政府部分悉数的债款存量。2012年，我国政府部分悉数债款为23.44万亿元，2017年该数字为55.63万亿元，新增债款32.19万亿元，年均增速约为18％。

咱们的测算标明，2016年，因为PPP项目升温，引起当地政府隐性债款突然升高79％，带动我国政府部分全体的债款水平激增33％，总负债率也从2015年警戒线以下的53％上升至64％，2017年则进一步上升至67％。假如去除这一部分不确定的隐性债款，将中心政府债款与当地政府显性债款加总为我国政府部分总显性债款，那么2017年相应的负债率为38.76％，2016年为38.47％，全体改变不大，而且负债率水平远低于60％的警戒线规范。由此可见，我国政府部分债款的快速堆集首要来源于当地政府的隐性债款，尤其是近两年PPP项目许多上马引起的当地政府隐性债款快速增加。

（2）分省显性债款规划及负债率

从分省的显性债款存量水平来看，现在显性债款存量最高的省份是江苏省，为1.3万亿元，而超越1万亿元的省份还有浙江、山东、广东，可是这些省份因为经济总量高，以负债率衡量的话，偿债压力并不大，广东、山东、江苏均为负债率最低的省份。

从负债率的视点来看，贵州、青海的显性负债水平最高，均超越了60％，结合存量水平，贵州不只存量债款水平杰出（坐落第五位），而且负债率水平极高，显性负债率就高达71％。此外，云南和海南的显性负债率水平也超越了40％，债款危险较高。大部分省份坐落20％-40％的区间内，债款水平全体可控。别的，有七个省份的负债率水平不到20％，债款担负较轻，包含江苏、广东、山东等存量债款水平较高的省份。

（3）分省隐性债款规划及负债率

从分省的隐性债款存量水平来看，现在隐性债款存量最高的省份仍旧是江苏省，达到了2.5万亿元，而超越1万亿元的省份还有四川、浙江等7个省份，隐性债款存量较低的省份为青海等省份，其隐性债款存量缺乏5000亿元。

结合显性债款存量水平，咱们能够核算出总负债率。咱们发现，青海、贵州、宁夏的总负债水平最高，三者的总负债率乃至超越了100％，别离为133％、121％、102％。此外，还有15个省份高于60％的世界警戒线规范，其间，包含11个西部省市，2个东北省份。也就是说，除广西以外的一切西部省市，除黑龙江以外的一切东北省份，负债率水均匀超越了60％的警戒线，由此可见，这两个区域的债款危险不容小觑。

归纳两部分的债款数据，咱们发现，较为兴旺的省份中，江苏、浙江等省份存在显性、隐性债款存量“双高”的问题，而且隐性债款占比高，债款状况不通明，尽管因为经济总量较大，显性债款的归还压力不大，但许多隐性债款的存在使得这些省份的当地政府债款存在许多不确定性。广东等省份显性债款占比高，且负债率较低，偿付压力不大，且债款结构较为通明，是现在来说较为健康的省份。

欠兴旺省份中，江西、陕西等省份尽管显性负债率不高，但债款结构中隐性负债占比较高，不通明的债款结构可能躲藏较大危险。而贵州等省份尽管债款结构比较显性化，但因为债款存量偏大，且经济体量较小，负债率高，危险较为杰出。

（4）区域结构

咱们将省份依照区域进行加总，并核算该区域省均的债款存量水平。咱们详细将悉数省份划分为东部、中部、西部、东北四个区域。从省均的债款存量上来看，东部的债款存量水平最高，其次为西部、中部、东北。

咱们对区域内省份的负债率进行简略算术均匀，得到这一区域的均匀负债率水平。从区域负债率水平来看，除个别年份以外，一切区域的负债率水均匀有所上升，但各个区域体现不一致。其间，东部、中部省份的负债率水平比较挨近，且在2012年-2017年间坚持安稳，并显着低于60％，全体危险可控。而西部和东北省份的均匀负债率高于60％，严峻高于东、中部省市，不只如此，两者的负债率水平在这些年不断上升，增加敏捷，债款危险非常杰出。

当地隐性债款将逐渐显性化

本文在结合现有研讨和我国实践状况的基础上，归纳运用当地审计部分发布的债款存量数据（包含负有归还职责、具有担保职责、可能存在救助职责的债款数据）、2015年今后当地政府揭露发行的新增债券数据、当地城投债数据、2016年今后的PPP项目数据，预算得到省级当地政府的显性、隐性债款存量。依据此，咱们对我国全体政府部分的债款水平、各地的债款水平进行了测算和剖析。

本文的测算标明，从全体负债率来看，2017年，中心政府债款余额与当地显性债款存量之和为32.06万亿元，占当年名义GDP的比重约为38.76％，负债率低于60％的警戒线，但假如计入当地政府的隐性债款23.57万亿元，那负债率就上升至67.26％，债款危险较高。

从省级层面来看，东部省份肯定负债规划较高，而西部、东北省份负债率显着高于东、中部省份。西部和东北区域的均匀负债率均超越了60％。详细来说，贵州、青海等省份总负债率乃至超越了100％。此外，海南、陕西、新疆等15个省市的负债率水平超越了60％，其间包含了11个西部省市和两个东北省份，西部和东北的当地债款危险令人担忧。

固然，本文所选用的办法存在必定的瑕疵，需求进一步的评论和完善。榜首，因为数据的可取得性问题，本文在核算省级债款存量时，没有将已归还的债款扣除，构成估量值相较实践值呈现必定程度的高估，但构成的差错并不显着。第二，本文将悉数城投债、必定份额的PPP出资额计入隐性债款进行预算，这一做法较为简化，存在必定的随意性，并不非常完善，调整PPP出资额的计入份额会发生不同的成果，可是，咱们以为，依据必定的口径对债款状况进行估量，依然有助于提示危险，具有现实意义。

全国政协经济委员会副主任杨伟民近期着重，中心有关部分正在研讨拟定防控当地政府债款危险的文件，其间包含了对隐性债款了解、化解等内容。下一步，中心对当地政府隐性债款的核算有望出台一致的核算口径和核算规范。咱们信任，在中心政府的推进之下，当地政府的隐性债款将逐渐显性化，咱们也将真实揭开当地政府债款的面纱。

（作者张明为我国社会科学院世界经济与政治研讨所研讨员、博士生导师、世界出资研讨室主任，朱子阳为我国社会科学院研讨生院硕士研讨生；修改：王延春）

（本文首刊于2018年7月23日出书的《财经》杂志）

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